摘要：“十四五”時期中國糧食產量穩(wěn)中有升且結構不斷優(yōu)化，但持續(xù)向好發(fā)展的基礎仍不牢固，增產潛力有限且面臨資源、動員、行政、貿易以及地緣政治等多重壓力?？紤]到中國“三量齊增”“三本齊升”的現(xiàn)實情境與風險交織的國際環(huán)境，中國糧食安全體系應具備多維性、韌性及可持續(xù)性等特征，糧食安全戰(zhàn)略應從產量最大化向風險最小化和安全最大化轉型。具體而言，中國應以產品安全為主線、以資源安全為紅線、以社會安全為底線，著力實施穩(wěn)量與提質并重、保護與增效協(xié)同、兜底與調控結合的糧食安全策略，推動構建中國糧食安全治理體系。
關鍵詞：糧食安全；藏糧于民；資源安全
當前，世界百年未有之大變局加速演進，氣候惡化、地緣政治沖突和公共衛(wèi)生安全事件等多重不確定性事件頻發(fā)，逆全球化與貿易保護主義再次抬頭，嚴重沖擊了傳統(tǒng)國際糧食體系，引發(fā)系統(tǒng)性風險。事實上，2007—2008年的全球糧食危機已充分暴露傳統(tǒng)國際糧食體系在價格傳導、金融投機以及貿易干預政策下的極端脆弱性，對中國在內的發(fā)展中國家造成較大沖擊。反觀中國，歷史饑荒記憶下形塑的“藏糧于民”傳統(tǒng)在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化進程中不斷被削弱，進一步加劇潛在的糧食安全隱患。在新發(fā)展階段，中國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展遭遇瓶頸，物質成本、人工成本和土地成本“三本齊升”，糧食安全問題日趨復雜。在此背景下，糧食安全已超越一般經濟議題范疇，成為事關國計民生、國家主權和自主發(fā)展的核心戰(zhàn)略要素。本文從國際與國內、歷史與現(xiàn)實關照的雙重視角，重新審視和建構“十五五”時期中國糧食安全的戰(zhàn)略取向，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。
一、判斷：對中國糧食安全問題的總體把握
“十四五”時期，中國糧食安全體系得到進一步健全，糧食產量穩(wěn)中有升且結構不斷優(yōu)化。從總量上看，一方面，中國糧食及谷物產量常年保持高位且穩(wěn)中有升。2024年，中國糧食總產量首次突破7億噸，谷物產量也首次超6.5億噸。從人均水平看，2023年中國糧食和谷物人均產量位居全球前五分之一。另一方面，盡管中國糧食及主要農產品凈進口規(guī)模有所擴大，但稻谷、小麥和玉米的自給率均超過90%，牢牢堅守住了口糧絕對安全的底線。從結構上看，一方面，中國糧食供給結構順應了消費者日益增長的消費品質需求，例如，綠色優(yōu)質農產品供給量和品種明顯增加，2023年全國累計有效用標綠色農產品數(shù)量為63653個，較2022年增加3399個，同比增長8.3%；另一方面，糧食產業(yè)逐步從以原糧銷售為主的傳統(tǒng)模式向精深加工延伸，產業(yè)鏈結構不斷優(yōu)化，價值鏈水平穩(wěn)步提升。
然而，中國糧食安全持續(xù)向好發(fā)展的基礎仍不穩(wěn)固，增產潛力受限、多重壓力加大，使得糧食安全戰(zhàn)略亟須向更具韌性和可持續(xù)性的方向調整。從生產能力看，中國耕地和水資源剛性約束持續(xù)增強。在邊際報酬遞減規(guī)律的作用下，依靠傳統(tǒng)要素投入以增加產量的擴張模式難以為繼，糧食增產潛力遭遇瓶頸。從需求結構看，居民生活水平的提高使其對肉蛋奶等高附加值農產品的需求日益增長，飼料糧消費快速增加，“人畜爭糧”矛盾加劇。在有限的耕地資源下，中國正面臨保口糧與保飼料、保產量與保收益間的艱難權衡。從多維壓力看，一是資源環(huán)境壓力日益凸顯。中國耕地資源、水資源總量有限，且部分地塊質量不佳、資源時空分布不均。同時，化肥、農藥過量施用問題仍然存在，其引發(fā)的農業(yè)面源污染問題對生態(tài)環(huán)境可持續(xù)構成威脅。二是動員壓力長期存在。農業(yè)生產資料價格和勞動力成本持續(xù)上漲使得農業(yè)比較收入明顯偏低，挫傷了農民的種糧積極性。同時，在青壯年勞動力持續(xù)外流的背景下，農業(yè)勞動力老齡化問題凸顯，“誰來種地（糧）”成為亟待解決的現(xiàn)實難題。三是行政壓力加大。在穩(wěn)產、增收以及保護生態(tài)環(huán)境等多維目標下，不同政策間存在張力和協(xié)調難度。這要求各級政府在政策制定和落實過程中，全面統(tǒng)籌各項目標并精準施策。四是國際貿易與地緣政治壓力增加。地緣政治沖突和公共衛(wèi)生安全事件等多重不確定性交織疊加，逆全球化與貿易保護主義勢頭加劇，使得全球糧食市場波動明顯且供應鏈風險增加，中國用好國際市場和資源的難度隨之升高。
二、回顧：2007—2008年全球糧食危機及其深層影響
歷史的經驗教訓值得汲取。2007—2008年爆發(fā)的全球糧食危機是“二戰(zhàn)”以來最為嚴重的一次糧食安全事件，引發(fā)糧食價格劇烈波動，并造成全球性恐慌。在此次危機中，糧價波動呈現(xiàn)品種全面性、空間全球性、時間持續(xù)性等典型特征。從波及品種看，此次全球糧食危機導致谷物和大豆等在內的主要農產品價格全面大幅上漲。根據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，小麥、大米、玉米和大豆的價格依次在2008年3月、4月、6月和7月升至歷史最高水平，較2005年1月分別上漲286%、352%、299%和283%。從地域分布看，此次糧食危機爆發(fā)使得全球40多個國家面臨糧食短缺問題，超1億人因糧價劇增而陷入赤貧境地，營養(yǎng)不良人數(shù)增至9.23億人,部分國家甚至因此發(fā)生了嚴重的社會動亂和政治危機。從時間范圍看，該輪全球糧價上漲自2005年初便已啟動，在2008年3月達到高峰，并持續(xù)較長時間。
（一）全球糧食危機爆發(fā)的內在成因
與農業(yè)生產的周期性波動不同，2007—2008年爆發(fā)的全球糧食危機導致的糧食價格全面快速上漲，是石油價格高位運行、金融市場動蕩、貿易干預政策等多重因素共同作用的結果。
第一，石油價格上漲和生物燃料發(fā)展推高糧食價格。一方面，石油價格高位運行增加農藥、化肥、運輸?shù)绒r業(yè)生產投入成本。2008年上半年，國際原油價格超120美元/桶，為20世紀80年代中期至2004年價格的3~6倍。若按能源使用占糧食生產總成本的30%計算，油價翻一番將導致糧食生產成本提高30%。另一方面，石油價格上漲推動生物燃料產能擴張，糧食能源化問題凸顯。具體而言，高昂的石油價格促使各國紛紛尋求生物燃料等替代能源，玉米等傳統(tǒng)糧食作物被廣泛用于乙醇生產，由此造成“工業(yè)與人爭糧”的局面，扭曲了糧食消費結構。據(jù)統(tǒng)計，全球用于非食物用途的谷物消費增長遠超食品用途，生產一定量生物燃料所消耗的糧食甚至可滿足一個人一年的基本熱量需求。在此背景下，各國糧食儲備量明顯減少，糧價成倍上漲。
第二，金融投機行為放大糧食價格波動。2000年以來，伴隨全球經濟與金融一體化進程的加快，糧食市場逐漸與貨幣、外匯、期貨以及金融衍生品市場緊密關聯(lián)，具有明顯的糧食金融化趨勢。與此同時，全球糧食生產、銷售和加工等多個環(huán)節(jié)逐漸被少數(shù)資本集團和跨國企業(yè)所主導。例如，以美國ADM、邦吉、嘉吉和法國路易達孚為代表的跨國企業(yè)，掌控全球近70%的糧食貿易量，并在糧食生產、農業(yè)機械、種子與生物技術等多領域實現(xiàn)實質性壟斷。2007年美國次貸危機爆發(fā)后，尋求高回報的投機資本逐漸從房地產和金融市場撤離，并大量涌入大宗商品市場，此時糧食被視為可炒作的投資資產。在此背景下，大規(guī)模的糧食期貨交易和投機活動顯著加劇農產品市場的價格波動，使其價格脫離實體供需基本面。
第三，貿易干預政策加劇全球糧食貿易恐慌。面對日益上漲的糧食價格，部分主要糧食出口國為保障國內糧食供應和糧價穩(wěn)定，采取出口限制或禁止等貿易干預政策。例如，柬埔寨和埃及曾發(fā)布大米出口禁令，作為全球第二、第三大稻米出口國的越南和印度也曾宣布減少出口并全面上調出口價格。這種自我保護導向的政策并未達到預期效果，反而加劇全球貿易恐慌，促使更多國家采取類似措施，最終形成惡性循環(huán)。為穩(wěn)定主要農產品價格，中國從2007年底開始取消部分主要農產品的出口退稅，并于2008年起征收出口關稅。根據(jù)國際糧食政策研究所（IFPRI）相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，出口限制政策是此次全球大米價格暴漲的重要原因之一。
（二）全球糧食危機隱含的結構性失衡與長期教訓
2007—2008年爆發(fā)的全球糧食危機是國際糧食體系內部結構性矛盾激化的結果，主要包括供需、金融和貿易三方面的系統(tǒng)性失衡。其本質在于，糧食已超越傳統(tǒng)農產品屬性，成為融合金融投機和市場壟斷行為的特殊商品，是國際地緣政治博弈和各國爭奪國際話語權的重要戰(zhàn)略工具。
第一，供需結構性失衡。從供給端看，美國等發(fā)達國家通過提供高額農業(yè)補貼以促進農業(yè)產業(yè)化，并憑借低價傾銷策略及其大力推行的“綠色革命”“轉基因革命”，沖擊發(fā)展中國家自給自足的農業(yè)生產體系。而發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達國家的農業(yè)部門長期未得到充分重視，公共和私人投資均嚴重不足，導致農業(yè)生產率低下甚至逐年下降。根據(jù)聯(lián)合國貿易和發(fā)展組織（UNCTAD）報告數(shù)據(jù)，1961—2003年，最不發(fā)達國家的農業(yè)全要素生產率年均下降0.1%，其他發(fā)展中國家僅有0.6%的增長率。從需求端看，生物燃料產業(yè)的快速擴張顯著增加了對糧食的需求，引發(fā)“工業(yè)與人爭糧”的局面，進而加劇糧食供給壓力。
第二，金融與實體市場的結構性失衡。糧食固有的價格波動性日益受到金融市場的關注，糧食金融化趨勢日趨凸顯。這一轉變促使糧食具備資本屬性，其價格形成機制逐漸脫離實體供需的基本面，轉而更多受到資本流動、美元匯率波動以及市場投機情緒等因素的影響。這不僅扭曲了資源配置信號，而且削弱了農產品市場的價格發(fā)現(xiàn)和風險管理功能。例如，在寬松的貨幣環(huán)境中，投機資本大量涌入大宗商品市場，促使糧價提高，而在流動性收緊時大量撤離，造成糧價劇烈波動。
第三，貿易結構性失衡。近70%的全球糧食貿易被美國ADM、邦吉、嘉吉和法國路易達孚等少數(shù)跨國企業(yè)和資本所壟斷，利潤分配向資本與上游高度集中。相較而言，小規(guī)模生產者和消費者由于議價能力薄弱和風險緩沖本領欠缺，成為糧食價格波動的被動承受者。在此壟斷結構下，高度的貿易依存度與部分國家糧食自給自足戰(zhàn)略之間的矛盾凸顯。一旦發(fā)生全球糧食危機，主要糧食出口國往往會率先實施利于本國的貿易保護主義政策，導致全球市場調節(jié)機制失靈，從而對糧食進口國產生嚴重沖擊。
這場危機也為國際社會，特別是發(fā)展中國家留下了深刻教訓。糧食作為不可替代的消費品，其價格上漲通常會迅速引發(fā)其他各類商品價格的全面上揚，表現(xiàn)出敏感性、傳導性和放大性等典型特征。特別是在國際地緣政治動蕩和貿易保護主義再次抬頭的背景下，過度依賴外部市場是一種危險的戰(zhàn)略選擇。作為人口大國，中國必須將糧食安全作為底線，并將其提升至國家安全的戰(zhàn)略高度，努力提升糧食自給水平并增強抗風險能力。
三、反思：中國“藏糧于民”模式弱化與應急體系構建
（一）“藏糧于民”模式及其弱化
中國是人口大國，糧食安全是維護社會穩(wěn)定的重要支撐。為應對自然災害和突發(fā)性社會事件，中國自古便有“藏糧于民”的傳統(tǒng)。這一模式最早可追溯至新石器時代，在半坡遺址中便有先民利用窖穴儲糧的證據(jù)，主要用于緩解糧食生產季節(jié)性與消費持續(xù)性之間的矛盾。春秋戰(zhàn)國時期，民間儲糧功能開始向社會治理與國家調控延伸。例如，管仲在齊國推行“常平倉”制度，鼓勵百姓自建糧倉，以平抑物價、安定民生。漢唐時期，統(tǒng)治者將糧食視為國家管控的戰(zhàn)略物資，開創(chuàng)官營與民間并行的儲糧體系。在當時，各類儲糧設施遍布全國，在維護政權穩(wěn)定和實施救荒賑濟中發(fā)揮了重要作用。
1949年后，中國在構建以國營糧食企業(yè)為主導的儲備體系的同時，仍未忽視對民間儲糧機制的延續(xù)和創(chuàng)新，將其視為國家糧食安全體系的重要補充。新中國成立初期，農業(yè)生產率不高導致國內物資相對匱乏，政府利用統(tǒng)購統(tǒng)銷等政策維持糧食價格的基本穩(wěn)定。然而，1959—1961年，受嚴重自然災害影響，中國遭遇大饑荒，對農村和農民產生了較大沖擊。一方面，由于糧食嚴重短缺，人民身體健康受損、預期壽命降低；另一方面，饑荒的集體記憶深刻影響農民心理與行為模式的塑造和轉變。通過增強農民風險規(guī)避偏好，強化了農民對土地的情感，進一步鞏固了農民對家庭聯(lián)產承包責任制的信心?？梢?，這種對糧食自給的堅持和“藏糧于民”傳統(tǒng)的形塑絕非偶然，而是與歷史饑荒記憶相互印證。糧食是國家穩(wěn)定和社會安定的戰(zhàn)略性公共物品，在國際形勢復雜或外部環(huán)境動蕩背景下，堅守口糧絕對安全底線成為中國近乎本能的戰(zhàn)略反應。
然而，城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程的穩(wěn)步推進，使傳統(tǒng)的“藏糧于民”模式趨于弱化。一方面，由農村人口非農轉移誘發(fā)的人戶分離，特別是小農自給自足模式的衰落，使得傳統(tǒng)的以家庭為單位的儲糧意愿和能力均呈下降趨勢；另一方面，現(xiàn)代商品化的糧食流通體系日益發(fā)達，市場供應充足且物流便捷，家庭不需要通過大量儲糧來應對潛在糧食短缺風險。在此背景下，民間儲糧量明顯降低，其中，長三角地區(qū)的降幅甚至達到約三分之一。進一步地，糧食市場存在的“共振效應”，易加劇糧食價格波動。具體而言，農戶的儲糧行為存在同群效應。糧食價格上漲時，農戶普遍惜售，期待糧價持續(xù)上升；糧價下跌時，農戶爭相拋售以避免潛在的更大損失，進而導致糧價持續(xù)走低。
（二）系統(tǒng)性風險顯現(xiàn)與應急體系重構
傳統(tǒng)農產品國際貿易格局長期由政治和經濟等因素主導。例如，2007—2008年的全球糧食危機是糧食供需結構性失衡、金融投機資本滲透以及貿易干預政策引發(fā)的輸入性糧食危機。但近年來，生態(tài)失衡所引發(fā)的自然災害，以及公共衛(wèi)生安全事件，正持續(xù)沖擊原有國際糧食貿易體系。與因雙邊政治關系惡化導致的貿易中斷不同，此類由公共安全事件和生態(tài)危機所引發(fā)的農產品貿易失衡具有全球性和普遍性，使得尋找替代伙伴的空間有限。
在此新形勢下，“藏糧于民”傳統(tǒng)的式微，不僅在微觀上削弱了民間自主的糧食風險緩沖機制，還在宏觀層面催生了新的系統(tǒng)性風險，突出表現(xiàn)為糧食安全風險高度集中與區(qū)域調控韌性顯著下降。一方面，糧食安全風險高度集中?！安丶Z于民”傳統(tǒng)的式微意味著民間儲糧能力的弱化。原本由千家萬戶共同承擔的分散式儲糧風險，向國家主導的“藏糧于庫”體系集中。在面對極端公共安全事件時，若將全部風險加注在國家行政調控體系之上，行政層級引發(fā)的信息滯后可能影響其效能發(fā)揮，且分散的民間應急能力不足易引發(fā)供應中斷。另一方面，區(qū)域調控韌性顯著下降。國家統(tǒng)一收儲模式會對財政構成巨大壓力，且易因長期貯存造成糧食貶值和浪費，加劇資源配置的效率損失。同時，在應對區(qū)域性災害時，這一模式容易受物流能力和行政協(xié)調效率影響，缺乏應急處理的靈活性且成本高昂。相較而言，“藏糧于民”傳統(tǒng)則可依托村社鄉(xiāng)鄰的社會網絡實現(xiàn)快速響應和就地調劑，兼顧高效率和低成本。
新時代構建中國糧食安全體系，不能僅著眼于應對國際糧價波動、貿易干預政策等外部風險，還應聚焦糧食收儲主體分配等核心要件。需要說明的是，重新關注并重視“藏糧于民”傳統(tǒng)并非簡單的延續(xù)，而是要基于國內外現(xiàn)實，構建一個具有多維性、韌性和可持續(xù)性的國家糧食安全體系。這意味著不能單純依靠擴大中央儲備規(guī)模以防范糧食安全風險，而應推動實現(xiàn)“國家—市場—社會”等多元主體協(xié)同參與的風險共擔機制，將糧食生產、儲備與應急響應融為一體，實現(xiàn)風險分散、響應前置和資源優(yōu)化。
四、調整：中國糧食安全的本質要求與邏輯轉換
（一）中國糧食安全的本質要求
中國糧食安全的內涵已遠超傳統(tǒng)解決溫飽的單一邏輯，成為集產品安全、資源安全和社會安全于一體的多層次、系統(tǒng)性戰(zhàn)略工程。其本質在于，中國資源稀缺但消費需求規(guī)模龐大，加之復雜多變、風險交織的國際環(huán)境，新發(fā)展階段下中國糧食安全需具備多維性、韌性、可持續(xù)性三大核心特征。這意味著將打破以往“以產量論英雄”的單一邏輯，進而轉向更加注重結構優(yōu)化、風險可控、資源可持續(xù)的新型糧食安全體系。
第一，中國糧食安全的多維性根植于國內消費結構升級與國際風險交織的宏觀背景。隨著居民消費需求由數(shù)量滿足向質量提升轉型，糧食安全不僅需要實現(xiàn)總量平衡，更須兼顧供給多樣、品質安全、營養(yǎng)合理等高層次要求。與此同時，逆全球化趨勢抬頭、地緣政治沖突加劇以及國際貿易體系動蕩，進一步凸顯糧食安全領域的系統(tǒng)性風險，并易引發(fā)社會問題。因此，中國糧食安全必須統(tǒng)籌產品安全、資源安全和社會安全三大核心目標，保障糧食自給，避免以犧牲生態(tài)環(huán)境換取短期糧食產量增長，并防范糧食安全問題引發(fā)的社會失序。
第二，中國糧食安全的韌性特征要求糧食安全體系具備應對沖擊和不確定性的能力。在極端氣候頻發(fā)和國際糧價劇烈波動的背景下，以效率至上和成本優(yōu)化為核心的農業(yè)供應鏈顯得異常脆弱。同時，依然趨緊的資源硬約束和長期存在的結構性缺口，要求中國突破傳統(tǒng)“保產量”思維，將安全韌性置于更核心位置。換言之，中國必須構建具備冗余容錯、動態(tài)調節(jié)和快速恢復能力的糧食系統(tǒng)，提升對突發(fā)事件的響應速度和處置效能，實現(xiàn)糧食供給在不確定環(huán)境中的整體穩(wěn)定和動態(tài)平衡。
第三，中國糧食安全的可持續(xù)性構成應對資源緊缺和生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)的核心導向。傳統(tǒng)高投入農業(yè)模式在實現(xiàn)產量增長的同時，也帶來土壤退化、地下水超采與農業(yè)面源污染等環(huán)境問題，阻礙農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在保障糧食安全的同時，需協(xié)調好短期消費需求與長期資源可持續(xù)性之間的矛盾，將生態(tài)效益、資源利用效率等多維度指標納入綜合評價體系，充分保障資源代際公平與農業(yè)發(fā)展的持久穩(wěn)固。
（二）中國糧食安全邏輯轉換的現(xiàn)實動因
在新發(fā)展階段，以“保產量”為核心的傳統(tǒng)政策體系已難以適應“保能力、控風險、可持續(xù)”的復雜要求。具體而言，糧食產量、進口量和庫存量同步攀升的“三量齊增”現(xiàn)象，凸顯現(xiàn)行政策框架與新發(fā)展要求之間的結構性矛盾。一方面，部分國產糧食品種受成本、品質和價格等多因素制約，國際競爭力較弱，處于“國產糧進倉、進口糧入市”的被動局面。這會增加倉儲成本，反映出農業(yè)成本結構扭曲與市場機制失靈的現(xiàn)實。另一方面，農業(yè)生產資源向低效品種過度集中，不僅加劇了資源環(huán)境壓力，而且使得糧食系統(tǒng)整體效率和市場響應能力不斷下降。這種依靠高成本、高損耗所帶來的產量提升，已難以應對開放環(huán)境下國際市場波動和國內消費結構升級所帶來的雙重挑戰(zhàn)。
與此同時，中國農業(yè)正面臨物質成本、人工成本和土地成本“三本齊升”的嚴峻挑戰(zhàn)，這在一定程度上影響了農民的種糧積極性。務農機會成本上升導致農村青壯年勞動力大量外流，農業(yè)勞動力數(shù)量和質量降低，由此推高人工成本并使得邊際產出效率下降。1990—2015年，水稻、小麥和玉米三大主糧作物畝均成本增加183.26元，年均增長3.64%，其中土地成本占總成本的比重從7.40%上升至20.34%；2000—2020年，糧食生產總成本上升3.14倍。其中，物資與服務費用占比下降，人工成本占比略有上升，土地成本占比則從13.18%大幅提升至21.33%。進一步地，農業(yè)生產成本的持續(xù)上升引致國內主要農產品價格高于國際市場價格30%~50%。此時，為穩(wěn)定糧食產量并保障農民收益，政府開始實施保護價收購與生產補貼政策。但是，由于農業(yè)生產成本增速持續(xù)高于補貼力度，上述政策預期效果有所削弱。同時，國內高糧價刺激糧食進口，進一步擠壓國內市場份額，形成“補貼支持—價格倒掛—進口增加—庫存積壓”的惡性循環(huán)。
（三）中國糧食安全邏輯轉換的根本內涵
在資源硬約束收緊、公眾對食品安全和生態(tài)環(huán)境要求提高以及國際市場不確定性風險增加的背景下，原有以產量為中心的邏輯不僅難以保障新發(fā)展階段下的糧食安全，還可能引發(fā)系統(tǒng)性危機。為此，中國糧食安全戰(zhàn)略的核心目標需從追求產量最大化向以風險最小化和安全最大化轉變。
具體而言，中國須將糧食安全提升至國家安全戰(zhàn)略高度，將其首要職能定位為維護社會穩(wěn)定和保障基本民生，而非片面追求產量增長。中國須秉持安全優(yōu)先原則，通過承擔一定的經濟效率損失以換取更高層級的系統(tǒng)安全。上述權衡構成“十五五”時期中國糧食安全政策的基本出發(fā)點和落腳點，也反映出中國農業(yè)選擇自主保障而非對外競爭的防御型產業(yè)范式的必然性。需要說明的是，這種防御型導向并不意味著消極保守，而是一種積極主動的風險治理策略，強調通過提高韌性生產能力、健全儲備體系和完善市場干預機制等多維舉措，以有效應對各類外部沖擊和不確定性風險。在堅守口糧絕對安全底線的基礎上，靈活利用國際資源進行品種和余缺調劑，將國內農業(yè)資源集中配置于最具戰(zhàn)略性的生產領域，以實現(xiàn)安全和效率的動態(tài)再平衡。
五、選擇：“十五五”時期保障中國糧食安全的戰(zhàn)略方向與核心策略
（一）保障中國糧食安全的戰(zhàn)略方向
基于從“追求產量”向“風險最小化、安全最大化”的邏輯轉換，中國糧食安全的戰(zhàn)略體系亟須跳出單一的數(shù)量保障框架，選擇涵蓋產品安全、資源安全和社會安全“三位一體”的系統(tǒng)性戰(zhàn)略方向，以有效應對國內外日益復雜的各類風險和挑戰(zhàn)。
第一，產品安全構成糧食安全戰(zhàn)略的物質基礎，其核心在于建立兼顧效率和穩(wěn)定的糧食供給體系。具體而言，必須在堅守口糧絕對安全底線的前提下，全面提升糧食供給體系的效率、質量和韌性。中國糧食安全既要保障糧食供給數(shù)量的充足，又要重視農產品的品質安全、結構多元和營養(yǎng)適配，以滿足消費升級背景下人民群眾從“吃飽”向“吃好”轉變的更高層次需求。實現(xiàn)這一目標，需立足國內需求與實際，持續(xù)提升糧食生產能力、儲備調控和應急響應能力，同時合理統(tǒng)籌國際市場和國際資源，構建多元穩(wěn)定的供給渠道。
第二，資源安全是糧食安全可持續(xù)發(fā)展的根本保障，其核心在于建立農業(yè)與自然資源之間的良性互動關系。該方向強調糧食生產必須兼顧水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定健康。中國糧食安全的實現(xiàn)需從根本上轉變傳統(tǒng)粗放型資源利用方式，確保糧食產能提升不以犧牲資源安全為代價，推動農業(yè)生產與環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展。具體而言，通過耕地保護、發(fā)展循環(huán)農業(yè)等途徑，提升資源利用效率，增強農業(yè)系統(tǒng)抗逆能力，從而實現(xiàn)資源代際公平和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
第三，社會安全是糧食安全的價值歸宿，其核心在于維護糧食領域的分配公平、價格穩(wěn)定和社會和諧。該方向凸顯糧食作為一種公共產品和社會穩(wěn)定器的重大意義，強調糧食安全不僅是生產問題，更是分配和承受力問題。中國糧食安全需重視包容性、抗逆性和可及性，通過穩(wěn)定糧食市場和價格、減少糧食損失和浪費、倡導食物營養(yǎng)和健康等綜合性措施，確保所有群體在任何情況下都能獲得安全、營養(yǎng)和經濟的食物供給，避免將糧食安全問題轉化為社會矛盾。
（二）保障中國糧食安全的核心策略
基于中國糧食安全以產品安全為主線、以資源安全為紅線、以社會安全為底線的戰(zhàn)略選擇，“十五五”時期保障中國糧食安全應統(tǒng)籌利用好國內國際兩個市場、兩種資源，重視并協(xié)調好效率與公平的矛盾，將穩(wěn)量與提質并重、保護與增效協(xié)同、兜底與調控結合作為核心策略。
第一，產品安全堅持穩(wěn)量與提質并重。在穩(wěn)量方面，一方面，要堅守口糧絕對安全的底線，通過實施嚴格的耕地保護制度保障糧食供給數(shù)量基本穩(wěn)定。例如，完善耕地保護區(qū)域補償性機制，對承擔永久基本農田保護任務的地區(qū)給予適當?shù)呢斦С趾图?；借助衛(wèi)星遙感等科技手段，對耕地數(shù)量和利用情況進行動態(tài)監(jiān)測，堅決遏制“非農化”“非糧化”行為。另一方面，要高度重視“藏糧于民”的傳統(tǒng)及其價值，鼓勵并支持種糧大戶、家庭農場、合作社和農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經營主體建設自有倉儲設施，增加自主儲糧量。在提質方面，應全面保障“從農田到餐桌”的食品安全，以順應人民群眾對更高品質生活的追求。例如，可通過推行農業(yè)標準化生產，強化農產品質量安全追溯體系和市場監(jiān)管，進而降低不安全風險。同時，注重農產品品牌建設，積極培育一批區(qū)域公用品牌和具有市場競爭力的農產品品牌，借助聲譽機制和溢價預期倒逼農產品實現(xiàn)質量提升。
第二，資源安全堅持保護與增效協(xié)同。在保護方面，注重強化生態(tài)保護和修復。持續(xù)推進高標準農田建設，全面落實耕地數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”保護制度。同時，面對“北糧南運”格局與水資源時空分布不均的現(xiàn)實問題，可通過深化農業(yè)水價綜合改革、發(fā)展節(jié)水灌溉農業(yè)、推廣水肥一體化、選育抗旱作物品種等多項舉措，以保障農業(yè)用水的可持續(xù)性。在增效方面，應結合各地差異化資源稟賦，因地制宜拓展農業(yè)功能，增加農業(yè)附加值。例如，在農業(yè)資源稟賦有限且交通相對不便地區(qū)，可借助其獨特的民俗傳統(tǒng)，開發(fā)民俗體驗服務或特色產品生產銷售；在耕地資源集中且景觀條件優(yōu)越的區(qū)域，可依托規(guī)?；r田景觀，發(fā)展觀賞型農業(yè)旅游項目。同時，支持以數(shù)字技術激活農村資源要素，鼓勵農民借助電商平臺等新型渠道拓展銷售途徑，增強其在農產品市場中的議價能力和價值增值中的分配能力。
第三，社會安全堅持兜底與調控結合。在兜底方面，應在推動“藏糧于民”模式的基礎上，進一步健全多層次糧食安全保障網，充分發(fā)揮中央與各級地方政府的糧食儲備應急動用機制，以有效應對自然災害、公共危機等突發(fā)情況，特別是要強化對貧困地區(qū)和災害頻發(fā)地區(qū)人口的基本糧食供應保障。同時，要持續(xù)完善現(xiàn)代糧食倉儲物流體系，有效降低糧食在倉儲、運輸和中轉等環(huán)節(jié)中的損耗和成本，確保在應急中能靈活、快速調配。在調控方面，構建防御型農業(yè)體系，即在確?？诩Z絕對自給的基礎上，適當放開飼料糧等產品的進口，并運用關稅、配額等工具對進口規(guī)模進行合理調控，降低市場波動風險，維護農民利益。
六、結論與討論
本文結合2007—2008年全球糧食危機與中國饑荒記憶的成因及其暗含的傳統(tǒng)糧食安全戰(zhàn)略邏輯，深入探討“十五五”時期中國糧食安全的本質要求及其邏輯轉換，并提出與之相適應的策略。第一，“十四五”時期中國糧食產量穩(wěn)中有升且結構不斷優(yōu)化，但持續(xù)向好發(fā)展的基礎仍不牢固，未來增產潛力有限且資源、動員、行政、貿易以及地緣政治等多重壓力可能進一步加大。第二，2007—2008年全球糧食危機是全球糧食體系中供需、金融與貿易結構性失衡的必然結果。具體而言，能源價格上漲和生物燃料發(fā)展推高糧食價格，金融投機行為放大糧食價格波動，貿易干預政策進一步加劇全球糧食貿易恐慌。第三，中國饑荒記憶形塑的以“藏糧于民”為代表的民間分散化風險應對機制，在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化進程中逐漸被削弱。與2007—2008年的輸入性糧食危機不同，當前中國糧食安全挑戰(zhàn)更具內生性，尤其是糧食安全風險高度集中與區(qū)域調控韌性顯著下降使得國家應急體系在應對復雜公共安全事件時存在結構性缺陷。第四，在新發(fā)展階段，中國面臨“三量齊增”“三本齊升”的現(xiàn)實國情與錯綜復雜的國際環(huán)境，使得以往單純“保產量”的政策范式已難以適應“保能力、控風險、可持續(xù)”的綜合目標。中國糧食安全需具備多維性、韌性及可持續(xù)性，其核心目標應從追求產量最大化轉向風險最小化和安全最大化。第五，基于上述邏輯轉換，“十五五”時期中國應著力建設涵蓋產品安全、資源安全和社會安全的“三位一體”系統(tǒng)安全體系，并將穩(wěn)量與提質并重、保護與增效協(xié)同、兜底與調控結合作為核心策略。
基于上述結論，可引申出值得進一步關注的兩方面問題。
一是強調糧食生產所需關鍵資源的可保障性。在土地和勞動力等傳統(tǒng)要素優(yōu)勢弱化的背景下，必須將科技創(chuàng)新應用于糧食安全領域，推動農業(yè)新質生產力發(fā)展，以此增強農產品供給韌性，有效應對國際市場波動和各類外部不確定性風險。其中，“藏糧于技”是推動糧食安全體系可持續(xù)發(fā)展的關鍵路徑，其核心在于依托現(xiàn)代科學技術突破種子、耕地和水資源等核心要素的稟賦約束。例如，在種子方面，要進一步加大生物育種技術的推廣和應用，加快選育并推廣應用一批高產高效、抗逆抗病和營養(yǎng)優(yōu)良的新品種，進而從源頭上提高作物產量、提升作物品質；在耕地方面，進一步推廣科學施肥、土壤保育技術，通過測土配方、有機肥替代等措施提升耕地質量，降低農業(yè)面源污染，實現(xiàn)“藏糧于地”；在水資源方面，進一步發(fā)展高效節(jié)水灌溉技術和水肥一體化系統(tǒng)，以此提高農業(yè)用水效率，緩解農業(yè)用水壓力。
二是強調糧食應急與調控體系的可動員性。在中國糧食需求剛性增長和國內外風險挑戰(zhàn)日益加大的背景下，必須始終堅持農戶家庭經營的基礎性地位，并在此基礎上以“大食物觀”為引領，不斷強化國家儲備體系的供給、協(xié)調能力。其核心在于，通過全方位、多途徑開發(fā)各類食物資源，以更好滿足人民日益增長的美好生活需要。具體而言，在儲備體系方面，要進一步強化中央和地方各級政府在國家儲備體系建設中的重要作用，同時也不能忽視“藏糧于民”傳統(tǒng)的優(yōu)越性和當代適用性。要優(yōu)化糧食等重要戰(zhàn)略物資的儲備規(guī)模及其空間分布格局，依托物流設施的完善，進一步提升資源利用效率和應急協(xié)調效度。在經營基礎方面，要進一步鞏固農戶家庭經營的主體地位，通過健全農業(yè)社會化服務體系、發(fā)展新型農業(yè)經營主體，以促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。在食物來源方面，進一步踐行“大食物觀”，推動食物供給由單一向多元轉變。例如，通過發(fā)展食用菌、藻類、替代蛋白等新型食品，增強食物系統(tǒng)的多樣性和應急替代能力。
責任編輯：經濟研究處
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